Le Président Macron a annoncé son intention de procéder à une augmentation de la CSG de 1,7 point dans les prochaines semaines. De nombreuses voix se sont élevées pour dénoncer l’augmentation de cet impôt qui est affecté à la Sécurité sociale. Toutefois la ligne de dénonciation brandie par ses contempteurs, fondée sur la baisse de pouvoir d’achat des travailleurs et de retraités est pour partie erronée et ne permet pas de comprendre en quoi cette augmentation de la CSG est effectivement critiquable.
Un peu d’histoire : qu’est-ce que la CSG ?
La Contribution sociale généralisée a été instaurée par Michel Rocard en 1991. À l’origine, cette nouvelle contribution a été présentée comme un mode d’élargissement de l’assiette du financement de la Sécurité sociale et un moyen de soumettre les revenus du capital à une fiscalité sociale. En effet, contrairement à la cotisation sociale, part indirecte des salaires uniquement acquittée par les employeurs et les salariés, la CSG s’étend sur les revenus d’activité, de remplacement, du patrimoine, du capital et des jeux. Les taux de CSG varient en fonction des revenus concernés.
A l’origine, la CSG sur les revenus d’activité (du travail) est instaurée au taux de 1,1 % et a été compensée par la suppression de 1,05 % de cotisations salariale d’assurance vieillesse1). Déjà en 1991 Rocard usait du même subterfuge que celui qu’entend mettre en oeuvre le président Macron : compenser la baisse de pouvoir d’achat des salariés liée à l’introduction d’un impôt sur l’activité par une baisse corrélative de cotisations sociales. D’ailleurs la plupart des observateurs de l’époque n’ont vu dans la CSG qu’une nouvelle génération de cotisation sociale. La nature juridique de la CSG a toutefois immédiatement donné lieu à une décision du Conseil Constitutionnel qui a confirmé sa nature fiscale et non celle de cotisation sociale2. La CSG est donc un impôt affecté à la Sécurité sociale et les postes d’affectation (branche famille initialement) sont un enjeu déterminant de la discussion. Quoiqu’il en soit la CSG marque le point de départ d’une introduction massive de la fiscalité dans les finances de la Sécurité sociale. Nous y reviendrons.
La CSG a très rapidement connu une expansion ininterrompue. En 1994 puis en 1997, la CSG sur les revenus d’activité est augmentée par deux fois dans des proportions importantes, et cette fois-ci sans compensation par une baisse de cotisation sociale. Le taux de CSG est aujourd’hui de 7,5 % et cette hausse a permis de diversifier ses postes d’affectation : outre la branche famille, la CSG est aujourd’hui affectée au Fonds de Solidarité Vieillesse, à l’Assurance maladie (dont elle représente 50 % des recettes), à la Caisse Nationale de solidarité pour l’autonomie, et à la CADES (qui a pour mission d’emprunter sur les marchés financiers pour amortir la dette sociale). À noter, en ce qui concerne l’affectation de la CSG à la CADES, qu’il s’agit d’une décision récente et pour le moins contestable, la CADES étant déjà financée par un autre impôt siamois de la CSG, crée par Alain Juppé en 1996, la CRDS. La question de l’affectation de la CSG à la CADES pourrait apparaître comme terriblement technique et il serait possible d’en épargner le lecteur si cette décision d’affectation ne s’était faite au détriment des recettes de la branche famille, créant artificiellement le déficit de la CNAF qui a justifié la réforme des prestations familiales de 2013, laquelle s’est traduite par une économie de 2,5 milliards d’euros au détriment des familles …
La CSG : un impôt social sur le capital ?
Beaucoup ont vu en 1991 et voient encore aujourd’hui dans la CSG une contribution du capital au financement de la Sécurité sociale et l’apport de ressources nouvelles permettant de garantir la pérennité financière de la Sécurité sociale. Le rendement de la CSG atteint 90 milliards d’euros par an et son rendement unitaire est en effet très supérieur à celui d’un point de cotisation sociale (12 milliards d’euros par point de CSG contre 8 milliards pour un point de cotisation sociale déplafonnée). Si l’on y regarde de plus près, le fort rendement de la CSG est une réalité en trompe-l’oeil.
En effet, en premier lieu, 70 % du rendement de la CSG repose sur les revenus d’activité. A tel point que la CSG est fréquemment présentée comme le premier impôt sur le revenu français, son rendement se situant loin devant celui de l’impôt sur le revenu (IR) acquitté par les contribuables. D’aucuns, tels Thomas Piketty, entendent-ils d’ailleurs fusionner les deux impôts sur le revenu (CSG et IR), occultant le fait que le premier est affecté à la Sécurité sociale et qu’une telle fusion ne manquerait pas de priver la Sécurité sociale de ressources essentielles au gré des projets de loi de finances.
Le rendement de la CSG sur les revenus d’activité est en réalité sensiblement identique à celui de la cotisation sociale déplafonnée acquittée par les employeurs et salariés, les seules différences sur cette assiette au profit de la CSG proviennent du fait que certains revenus du travail ont été précisément exonérés de cotisations sociales… mais pas de CSG (c’est le cas de l’épargne salariale par exemple).
Mais surtout, l’assiette qui apporte à la CSG un avantage comparatif décisif par rapport à la cotisation sociale en termes de rendement n’est nullement composée des revenus du capital. En effet 20 % du rendement de la CSG provient des revenus de remplacement, autrement dit les pensions de retraite, les indemnités de chômage, les pensions d’invalidité et les indemnités journalières de la Sécurité sociale. Présenté autrement, l’assujettissement des revenus de remplacement à la CSG correspond dans les faits à une réduction de 18 milliards d’euros de prestations sociales versées chaque année aux Français, elles-mêmes versées en contrepartie de la cotisation sociale qui est une partie indirecte de leur salaire !
En conséquence, si l’on ajoute la CSG sur les revenus d’activité (le salaire direct) et la CSG sur les revenus du remplacement (le salaire indirect), 90 % du rendement de la CSG repose sur les revenus du travail. La CSG sur les revenus du capital et du patrimoine, ne représentent guère que 10 % du rendement de cet impôt miracle. C’est certes une ressource non négligeable pour la Sécurité sociale mais marginale et qui ne frappe au demeurant que les revenus du capital des particuliers et non celui des entreprises.
La CSG, cheval de Troie de la fiscalisation de la Sécurité sociale et son étatisation
Comme nous l’avons dit plus haut, l’enjeu de la CSG réside dans son affectation. Et celle-ci ne tient nullement au hasard. Depuis sa création, la CSG vise dans les faits à se substituer à la cotisation sociale comme mode de financement des pans de la Sécurité sociale liés à l’assistance aux plus pauvres (Fonds de solidarité vieillesse qui verse le minimum vieillesse3, Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie) ou qualifiés d’universels (branche famille, assurance maladie). La CSG poursuit par conséquence un objectif univoque et correspond à une très vieille revendication du MEDEF : exonérer les employeurs de leur responsabilité sociale en qualité de financeurs des risques sociaux non directement liés à l’emploi et faire financer ces risques (prestations familiales, dépenses de santé, dépenses d’assistance) par leurs bénéficiaires eux-mêmes.
Il s’agit d’une stratégie politique assumée de séparation des prestations de sécurité sociale en deux catégories étanches : celle des risques sociaux dits contributifs, c’est à dire couverts par des prestations sociales versées en contrepartie d’une cotisation sociale préalable (retraites, indemnités journalières de l’assurance maladie, rentes d’accidents du travail …) et celle des prestations versées de manière universelle ou dans le cadre de le prise en charge de la pauvreté (prestations familiales sous conditions de ressources, prise en charge des soins médicaux, etc …). Cette stratégie s’appuie sur l’idée communément admise qu’il ne serait plus possible de faire financer par les employeurs (via la cotisation sociale) des prestations sociales à vocation universelle car versées à des bénéficiaires qui ne cotisent pas, dans un contexte de chômage de masse. Par conséquent l’impôt est appelé à se substituer à la cotisation sociale car il ne serait pas possible de faire financer par les cotisations des travailleurs des prestations sociales versées y compris à des inactifs…
Cet argument est spécieux à plus d’un titre. Tout d’abord la fiscalisation du financement de la Sécurité sociale participe directement de la réduction des salaires dans la valeur ajoutée, donc d’une augmentation des profits des entreprises, tout en faisant peser le financement des risques sociaux sur les assurés eux-mêmes, ce qui s’apparente pour ces derniers à une double peine. En effet, comme on l’a démontré plus haut, ce sont toujours les travailleurs qui sont appelés en définitive à financer les risques sociaux : en effet, comme on l’a démontré plus haut ce sont eux qui contribuent pour plus de 90% à la CSG. Or, et c’est le point le plus important, la CSG, contrairement à la cotisation sociale, n’ouvre droit à aucune prestation sociale. En conséquence, en faisant reposer le financement de la branche famille et de l’assurance maladie sur la CSG, le législateur a introduit la possibilité de faire financer, par la CSG des travailleurs, des prestations sociales … auxquelles ceux-ci ne peuvent prétendre ! Pour s’en convaincre, il suffit d’observer l’évolution des prestations de la branche famille qui sont toutes soumises à conditions de ressources et réservées aux familles les plus modestes. Seules les Allocations familiales demeurent encore universelles mais la modulation introduite en 2014 les a réduites pour les allocataires ayant un revenus supérieur à 6000 € par mois pour un couple. Il en va de même de l’assurance maladie, certes devenue universelle depuis 1999 (loi CMU orientée elle aussi vers les plus démunis) mais dont les montants de remboursement ont été continuellement abaissés, obligeant les assurés sociaux à souscrire massivement à des contrats d’assurance complémentaire, rendus d’ailleurs obligatoires depuis l’ANI de 2012. La fiscalisation des pans dits universels (ou non contributifs) de la Sécurité sociale s’accompagne systématiquement d’une transformation de la Sécurité sociale en un auxiliaire de l’Etat en matière de lutte contre la pauvreté, rompant précisément avec la vocation initiale de la Sécurité sociale, conçue comme une institution du salaire visant à protéger les travailleurs de notre pays.
Par ailleurs il est inepte de prétendre qu’il n’y aurait aucun lien entre les prestations sociales à vocation universelle et le monde de l’entreprise, et partant, justifierait de mettre fin à la responsabilité économique et sociale de l’employeur. Rappelons pour commencer la nature assurantielle de la Sécurité sociale érigée par le Conseil National de la Résistance n’excluait nullement que la Sécurité sociale poursuive un objectif affirmé d’universalisation des prestations sociales. C’est également nier le fait que rétrécissement du nombre de travailleurs cotisants est principalement liée à la situation de chômage de masse qui s’est traduite depuis 30 ans par l’éviction massive de travailleurs potentiels du monde du travail. C’est faire peu de cas des dizaines de milliards d’euros d’exonérations de cotisations sociales versées sans contrepartie au patronat, dont le CICE et le pacte de responsabilité sont les derniers avatars en date, et ce, sans impact sur la réduction du chômage… Mais cela mériterait d’autres développements.
Prétendre enfin qu’il n’y a aucun lien entre les prestations familiales ou les prestations de l’assurance maladie et le monde du travail est absurde. En effet, l’état de santé des travailleurs ou encore le fait que les parents de jeunes enfants puissent les faire garder pendant leur journée de travail contribuent directement à la productivité du travail et sont des facteurs de croissance endogène ; la Sécurité sociale génère pour le système capitaliste d’importantes externalités positives. C’est sur cette base que les employeurs se sont vu imposer en 1945 une responsabilité sociale et économique en se voyant contraints de financer la Sécurité sociale par la cotisation sociale. Vouloir mettre fin au financement salarial de la Sécurité sociale consiste à segmenter les branches de la Sécurité sociale et à rigidifier la frontière entre risques sociaux selon leur nature universelle ou assurantielle. Les conséquences politiques sont considérables : il s’agit de mettre fin au principe de solidarité entre les branches et liquider le principe de démocratie sociale qui sous-tendait le projet du Conseil National de la Résistance.
D’un côté les risques dits contributifs (vieillesse, chômage, prestations en espèce …) demeurent financés par la cotisation sociale uniquement car le patronat a un intérêt direct à en faire des leviers de son projet politique de régulation sociale des travailleurs. La réforme du paritarisme initiée dès 1967, de même que le développement considérable des organismes complémentaires et paritaires de Protection sociale (UNEDIC, AGIRC-ARRCO, institutions de prévoyance, complémentaires santé ANI …) ont contribué à donner au patronat un rôle prédominant dans la gouvernance des régimes de protection sociale directement connectés au projet capitaliste : chômage, retraite, prévoyance d’entreprise …
D’un autre côté, les risques dits universels de la protection sociale (prestations familiales, prestations en nature de l’assurance maladie, minima sociaux et aides au logement) sont très majoritairement financés par l’impôt et l’Etat a progressivement dessaisi les partenaires sociaux de toute responsabilité politique. L’Etatisation massive de la Sécurité sociale s’exerce en premier lieu sur les régimes de base de la Sécurité sociale et ceux-ci perdent progressivement toute vocation de protection sociale universelle des travailleurs au profit d’un objectif de prise en charge minimale des besoins sociaux des plus pauvres et des exclus du monde du travail. En ce sens la fiscalisation d la Sécurité contribue à créer un système de protection duale, écartelé ente la Protection sociale d’entreprise réservée aux travailleurs les plus favorisés des grands groupes et les dispositifs de prise en charge de la pauvreté financés par l’impôt et réservés exclusivement aux plus démunis. Quant aux travailleurs situés juste au dessus des seuils de prise en charge des prestations sous conditions de ressources (prestations familiales, CMU complémentaire, minima sociaux …), ils deviennent les éternels laissés pour compte d’un système qu’ils contribuent à financer sans pouvoir en bénéficier. Au prix d’un sentiment d’abandon et d’un ressentiment marqué à l’endroit des « assistés » et des « privilégiés » (fonctionnaires, salariés couverts des garanties collectives …). Oubliant au passage que les vrais privilégiés sont davantage à rechercher du côté des ultra-riches…
La CSG Macron : ne pas faire fausse route
Le projet d’accroissement de la CSG annoncé par le Président Macron ne fait que renouer avec le projet de son mentor Michel Rocard. Il s’agit d’accroître la part de cet impôt dans le financement de la Sécurité sociale et de réduire parallèlement les cotisations salariales acquittées par les salariés. Pour un salarié, ce système de vases communicants se traduira par une légère augmentation de pouvoir d’achat.
Les retraités risquent en revanche d’être les vrais perdants de cette mesure : la hausse de la CSG se fera en effet sans compensation de pouvoir d’achat mais il est d’ores et déjà prévu de ne pas toucher aux taux réduit des retraités les plus modestes, de telle sorte que cette augmentation touchera en définitive 60% des retraités dont le revenu est supérieur à 1200 € par mois. Cela étant, pour une partie d’entre eux, la baisse du montant des pensions devrait être compensée par l’exonération de la taxe d’habitation. Pour les fonctionnaires et les chômeurs, la situation est moins claire mais il est prévu des mécanismes de compensation, de telle sorte que cela ne se traduira pas ou peu par une baisse de pouvoir d’achat.
Nous pouvons en tout état de cause penser qu’Emmanuel Macron, en fin stratège, saura éviter le piège de baisses de pouvoir d’achat trop brutales orientées vers telle ou telle catégorie sociale afin d’éviter de heurter brutalement l’opinion publique ou attiser les oppositions. En ce sens, la critique de la mesure d’augmentation de la CSG à l’aune de la baisse du pouvoir d’achat semble faire fausse route.
La véritable finalité de cette mesure repose en revanche sur un nouvel affaiblissement de la cotisation sociale au profit d’une nouvelle extension de la fiscalisation du financement de la Sécurité sociale. Voila le sens de cette réforme qui vise à étatiser encore davantage les pans jugés universels du Droit social des travailleurs et parachever le mouvement de transformation de la Sécurité sociale en auxiliaire a minima des politiques d’assistance à destination des plus pauvres. Le tout au prix d’un réduction des droits sociaux des travailleurs, d’une liquidation de ce qui reste de démocratie sociale dans les Conseils d’Administration des organismes sociaux, et d’une incitation pour ces derniers à trouver leur salut dans les dispositifs de prévoyance d’entreprise et de régimes complémentaires inféodés aux intérêts du MEDEF. Soit quelques mètres de terre supplémentaires sur le cercueil d’Ambroise Croizat.
- L’instauration de la CSG a en réalité donné lieu à un double mouvement symétrique très difficilement compréhensible pour le grand public :
1. cotisations patronales (-1,6 pt) branche famille / cotisations patronales (+ 1,6 pt déplafonnés) branche vieillesse
2. CSG famille (+ 1,1 pt) / Cotisation salariale vieillesse (- 1,05 pt[↩] - À noter qu’une récente décision du Conseil d’Etat a remise en cause la nature fiscale de la CSG et de la CRDS sur les revenus locatifs et des plus-values immobilières des non-résidents ; cette décision, loin de reconnaître la nature salariale de la CSG ouvre en réalité la voie à de nombreuses réclamations auprès du fisc de la part de contribuables français affiliés auprès de caisses de sécurité sociale étrangères.[↩]
- De son vrai nom : Allocation de Solidarité pour les personnes âgées.[↩]
