La loi Debré et le dualisme scolaire

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Intervention au colloque du CDAL à Montpellier le 14 novembre

Les champions du dualisme, voire du pluralisme scolaire, vont commémorer avec éclat le cinquantenaire de la loi Debré promulguée le 31 décembre 1959. Ils ne se contentent pas d’affirmer que cette loi marque un tournant dans le long affrontement entre l’enseignement public et l’enseignement privé. Certains osent prétendre comme Claude Lelièvre que la loi Debré s’inscrit plus dans la continuité de la tradition républicaine depuis Jules Ferry qu’en rupture avec celle-ci et qu’elle serait même une « loi laïque ». D’autres, comme Bruno Poucet, admettent qu’elle fut une « loi ambigüe » car elle aurait été une loi de compromis, mais ils affirment aussitôt qu’elle fut une « loi porteuse d’avenir », « en avance sur son temps » et « une nouvelle façon de penser la laïcité ». Elle serait une « loi de rapprochement », voire de « réconciliation » et donc d’apaisement du conflit entre les deux écoles. A preuve : « Les subventions de l’enseignement privé sont aujourd’hui très majoritairement acceptées, y compris dans l’électorat de gauche » se félicité Gabriel Langouët. Et Bruno Poucet de conclure que la loi Debré « n’a peut-être pas encore épuisé toutes ses vertus » car, à terme, il ne devrait y avoir qu’« une seule école, pluraliste, où la place des familles spirituelles, politiques, etc, serait reconnue ». Certains, comme Emmanuelle Mignon, la conseillère de Nicolas Sarkozy, n’hésitent pas à envisager à terme « la privatisation totale de l’Éducation nationale »
Il va sans le dire que les laïques ne sauraient rester sans réagir devant de telles interprétations et de telles perspectives. Encore faut-il comprendre pourquoi ils n’ont pu mettre en échec la loi Debré. Pour cela il faut revenir sur l’histoire du dualisme scolaire qu’institutionnalise la loi Debré. Ses origines sont à rechercher dans la loi Falloux de 1850. Il faut expliquer pourquoi celle-ci ne fut que partiellement abrogée par les lois laïques de 1882, 1886 et 1904. Il faut expliquer également par quel détournement de sens l’enseignement confessionnel a pu être qualifié d’« enseignement libre ». Comment la revendication cléricale de la « liberté de l’enseignement » a fini par être reconnue au détriment du principe républicain du devoir public d’enseignement ? Ainsi pourrons-nous mieux comprendre à la fois les origines et la portée de la loi Debré et l’échec en 1902, en 1946 et en 1984, des projets de création d’un service public unifié et laïque d’enseignement.
Pour cela je vais chercher à expliquer à grands traits d’abord pourquoi la loi Debré n’est pas une loi républicaine mais le prolongement d’une loi Falloux incomplètement abrogée. Je tâcherais ensuite de montrer en quoi elle n’est pas une loi de compromis mais une loi de rupture, pas une loi d’apaisement mais une loi de combat contre l’enseignement public avec l’appui de l’État à cause de la collusion entre les partis de droite et les néo-cléricalisme.

I.La loi Debré, dernier avatar de la loi Falloux

Par quel artifices et détournements de sens les champions de la loi Debré peuvent-ils prétendre qu’elle est « le dernier avatar de la conception ferryste » (Bruno Poucet) et de la tradition républicaine et laïque? Ils prétendent que les républicains des années 1880 ont légalisé le dualisme scolaire et reconnu la liberté de l’enseignement. Or, pour moi, le dualisme scolaire n’a pas été instauré par Jules Ferry mais par la loi Falloux du 15 mars 1850. De plus, il faut rappeler que la notion de la « liberté de l’enseignement » ne fut jamais reconnue explicitement dans les textes constitutionnels de la Troisième et de la Quatrième République.

Quelles sont les origines du dualisme scolaire ?

La loi Falloux met fin au monopole public de l’Université sur l’enseignement que Napoléon avait instauré en 1808 comme instrument de contrôle des esprits. Les établissements publics et privés, leurs directeurs et les maîtres étaient jusque là soumis au strict contrôle de l’Université. Les élèves devaient terminer leur scolarité dans les lycées pour obtenir le baccalauréat. Le monopole de l’Université survécut à la chute de l’Empire car l’Église catholique tenta de l’utiliser à son profit sous la Restauration. La loi Guizot de 1833, en instaurant les écoles normales d’instituteurs et en faisant obligation aux communes d’ouvrir des écoles primaires, préserva le contrôle de l’Université même si l’« instruction religieuse et morale » était la première finalité de tout enseignement.
Le monopole de l’Université fut alors attaqué par les catholiques ultramontains pour lesquels l’Église, seule détentrice de la vérité, devait avoir la direction des esprits, et par les catholiques libéraux, qui demandaient un partage des responsabilités entre l’Église et l’État, mais aussi, après juin 1848, par les conservateurs du Parti de l’ordre qui, comme Thiers, voyaient dans la religion la meilleure garantie de la propriété. La loi Falloux met fin au monopole de l’Université puisqu’elle reconnait officiellement la coexistence de deux types d’écoles, les écoles publiques relevant de l’État, des départements et des communes, et les écoles libres relevant de particuliers ou de congrégations religieuses. Les congréganistes obtiennent même le droit d’ouvrir des écoles publiques (art. 31) et les communes ne sont plus tenues d’ouvrir des écoles publiques si elles entretiennent déjà une école privée libre (art. 36). Tous les établissements primaires et secondaires passent sous le contrôle des curés et des évêques, l’instruction religieuse est inscrite dans tous les programmes et le Conseil de l’Université lui-même passe sous le contrôle du clergé. « Nous voulons que la religion ne soit imposée à personne, mais enseignée à tous » déclarait Falloux.
Le dualisme scolaire est donc bien une création de la volonté de l’Église catholique d’affaiblir l’Université et de contrôler tous les degrés et tous les types d’enseignement.

En quoi le dualisme scolaire fut modifié par les lois laïques scolaires ?

Toutes les lois républicaines scolaires de 1880 à 1889 ont visé à séparer l’École et l’Église et à laïciser l’enseignement public. La loi du 18 mars 1880 retire à l’enseignement supérieur libre la collation des grades qui lui avait été concédé en 1875, l’Université retrouve le monopole de la délivrance des diplômes nationaux. Le Conseil Supérieur de l’Instruction publique sera désormais formé d’une majorité d’enseignants élus, les membres du clergé en étant exclus. La loi du 16 juin 1881 exige de tous les enseignants des certificats de capacité dont ils étaient dispensés dans les écoles confessionnelles par la loi Falloux : « Nul ne peut exercer les fonctions d’instituteur ou d’institutrice, dans une école publique ou libre, sans être porteur du brevet de capacité ». La fonction enseignante n’est plus reconnue comme une activité individuelle, mais comme une fonction sociale exercée au nom de la collectivité publique.
La loi du 28 mars 1882 instaure la laïcité de l’enseignement public : son article 1 substitue à l’instruction religieuse l’instruction civique et morale ; son article 2 instaure le jeudi pour que « les parents puissent faire donner à leurs enfants, s’ils le désirent, l’instruction religieuse de leur choix, en dehors des édifices scolaires » ; son article 3 supprime le droit d’inspection des écoles accordé aux ministres des cultes par la loi Falloux.
Enfin la loi organique du 30 octobre 1886 fonde le principe républicain : à l’école publique fonds publics, à l’école privée fonds privés. L’article 2 précise : « Les établissements d’enseignement primaires peuvent être publics, c’est-à-dire fondés et entretenus par l’État, ou privés, c’est-à-dire fondés et entretenus par des particuliers et des associations. » A partir de la loi du 19 juillet 1889, l’État paie les traitements de tous les maîtres de l’enseignement public, les communes paient obligatoirement les locaux, leur entretien et les dépenses de fonctionnement et éventuellement les cantines et les activités périscolaires. Les écoles privées doivent se financer par les contributions des parents ou de leurs fondateurs. Tous les articles de la loi Falloux concernant l’enseignement primaire ont donc été supprimés à l’exception de l’article 69 qui précise que les « établissements libres peuvent obtenir des communes, des départements ou de l’État une subvention, sans que cette subvention puisse excéder le dixième des dépenses annuelles de l’établissement. » Subventions accordées aux collèges religieux, y compris les petits séminaires et les instituts catholiques. En effet, le titre III de la loi Falloux portant sur l’enseignement secondaire n’a pas été supprimé.
Jules Ferry a donc mis fin à un dualisme scolaire dominé par l’Église mais a admis un dualisme public/privé dans lequel seul l’enseignement laïque est reconnu comme service public et donc financé par l’État.

Comment expliquer alors la survie du dualisme scolaire ?

En 1875, les trois quarts des garçons étaient scolarisés dans des écoles primaires publiques (avec parfois un personnel religieux) mais seulement un tiers des filles. En 1901, 85% des garçons et 75% des filles étaient scolarisées dans des écoles primaires publiques et laïques. La laïcisation de l’enseignement primaire progressait donc nettement. Par contre, elle était plus lente dans le secondaire : en 1901, les collèges et lycées publics comptaient à peine plus d’élèves (52,8%) que les établissements confessionnels. L’Église a en effet donné la priorité à la formation des élites plutôt qu’à l’instruction du peuple.
Comme l’Église s’était compromise dans l’Affaire Dreyfus, certains députés proposent de réserver l’accès aux grandes écoles et à la fonction publique aux seuls bacheliers de l’enseignement public ainsi que, plus largement, la fin du dualisme scolaire. En 1902, Jaurès plaide pour la relance de la politique laïque et fixe comme premier devoir de la République la nationalisation de l’enseignement ; le Grand Orient demande l’abrogation de la loi Falloux et le monopole de l’enseignement public.; la Ligue de l’enseignement, au terme d’un vif débat opposant les partisans du monopole à ceux de la liberté de l’enseignement, adopte une motion transactionnelle en trois points :1°) abrogation de la loi Falloux, 2°) généralisation d’écoles publiques et laïques et 3°) autorisation accordée par l’État à des particuliers ou à des associations de fonder des « établissements complémentaires d’enseignement », à condition que leur personnel soit sécularisé et que les programmes d’instruction soit laïques et contrôlés par les autorités universitaires : le parti radical, sur proposition de Ferdinand Buisson, proposa d’interdire aux congréganistes d’enseigner, mais pas de supprimer les écoles confessionnelles qui n’auraient qu’à séculariser leurs directions et leur personnel pour survivre.
Quand l’abrogation de la loi Falloux fut abordée au Parlement, la droite et la majorité des radicaux firent bloc contre le monopole d’enseignement de l’État au nom de la liberté des pères de familles. Clémenceau, en particulier, attaqua avec une violence inouïe la conception de l’État enseignant développée par Jaurès: « Je repousse l’enseignement de l’État laïque parce que j’y vois une tyrannie. […] Nous n’échapperions à l’Église que pour tomber dans les bras de l’État, […] le monstre État, tout dégouttant de sang humain », et détenteur d’une vérité laïque absolue. Il dénonce la « collectivisation de l’enseignement » comme préambule à la collectivisation des entreprises. Réduisant la laïcité à l’hostilité à la religion, il justifie le dualisme scolaire en raison du combat nécessaire entre l¨école publique, la « laïque », et l’école privée, la « catho ». Dans ces conditions, le Sénat rejeta le monopole scolaire et renonça à abroger la loi Falloux.
Le gouvernement Combes se contenta en 1902 de fermer les établissements scolaires des congrégations non autorisées, puis d’interdire d’enseignement tous les personnels des congrégations par la loi du 5 juillet 1904. Mais sur les 8 200 écoles confessionnelles devant fermer, près de 6 500 se sont sécularisées et continuent à scolariser 19% des enfants en 1914. L’enseignement catholique se perpétue en habits civils même si 30 000 religieux ont émigré.     La question de l’abrogation de la loi Falloux ne sera plus jamais posée avant 1945 bien que le Syndicat national des instituteurs ait réclamé dès 1927, non pas le monopole étatique, mais la nationalisation tripartite de l’enseignement géré par l’Éducation nationale et les représentants des enseignants et des usagers. Et que les partis socialiste et radical ait inscrit cette nationalisation dans leurs programmes. Une occasion exceptionnelle d’unifier le service public d’enseignement a été perdue à la suite de la division des laïques sur la question de la liberté d’enseignement.

Comment la liberté d’enseignement a-t-elle été définie par les catholiques ?

La « liberté de l’enseignement » est une thèse que les catholiques libéraux ont exposé à partir de 1848 pour condamner le monopole public d’enseignement assimilé à un « communisme intellectuel » et pour affaiblir le rôle de l’Université. Ainsi, Montalembert contesta en vain l’article 9 de la Constitution de 1848 qui proclamait que « la liberté de l’enseignement s’exerce selon des règles déterminées par la loi et sous la surveillance de l’État sur  tous les établissements d’éducation, sans aucune exception ».
L’Église catholique relança son offensive contre l’enseignement laïque dès le lendemain de la loi de séparation de 1905 et surtout après 1924 contre la politique scolaire du Cartel des Gauches. L’assemblée des cardinaux et archevêques condamne avec virulence en 1925: « La loi scolaire enlève aux parents la liberté qui leur appartient. En même temps qu’elle trompe l’intelligence des enfants, elle pervertit leur volonté, elle fausse leur conscience. […] Les lois de laïcité ne sont pas des lois, elles ne sont que des corruptions de la loi, des violences plutôt que des lois. » L’Église exige que la neutralité de l’État se traduise par la reconnaissance de la liberté de l’enseignement et la répartition proportionnelle des crédits publics entre les enseignements publics et privés selon leurs effectifs.
C’est avec constance et encore plus de force qu’après 1945 des hommes politiques catholiques défendent la liberté d’enseignement. Leur argumentaire peut se résumer ainsi :
1°) « La liberté de pensée implique la liberté d’enseignement » (Bardoux). Il ne s’agit certes pas d’un droit naturel mais d’une liberté individuelle et familiale.
2°) « La liberté de l’enseignement constitue un droit absolu pour le chef de famille ». « Tout chef de famille a le droit de confier l’instruction et l’éducation de ses enfants à l’école de son choix » (M. Schumann). On ne peut séparer l’instruction, l’éducation de la morale et de la religion : l’école laïque ne peut exposer les fondements religieux de la morale.
3°) «  La reconnaissance du droit des familles spirituelles est un achèvement de l’idée démocratique (.. .) La conception unitaire de l’école est liée à la conception du régime totalitaire, par conséquent la liberté de l’enseignement est liée à la formule de la démocratie libre » (Bardoux).
4°) « La liberté de l’enseignement reconnue doit recevoir un statut (…) qui assurerait les droits des familles, de l’Église comme de l’État (…) et des garanties suffisantes inscrites dans la loi, en ce qui concerne le choix des maîtres, leur formation et l’éducation religieuse des enfants. » (Assemblée des cardinaux et archevêques de 1946).

Comment les laïques ont-ils réagi face à la liberté de l’enseignement.

Jean Macé, le fondateur de la Ligue de l’enseignement, explique que la liberté d’enseigner n’a pas été inscrite dans la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 parce que la fonction éducative est un devoir et non un droit ; un devoir des parents envers l’enfant et la société, mais aussi réciproquement un devoir de l’État envers les enfants et leurs familles. Mettre sur le même plan devoirs des parents et devoirs de l’État peut paraître ambigu.
Jules Ferry a lui aussi une position ambigüe sur la liberté de l’enseignement : d’un côté, il s’oppose aux « théoriciens de la liberté absolue qui considèrent l’enseignement comme un office individuel qu’il convient d’abandonner à l’initiative privée ». Il refuse le droit d’enseigner aux congrégations et aux Jésuites en particulier : « Jamais nous n’admettrons que ceux qui enseignent puissent avoir la liberté de l’ignorance, ni la liberté de l’empoisonnement. » ; mais de l’autre, il respecte la liberté de choix des pères de famille et déclare que « si la liberté de l’enseignement était menacée, elle me trouverait au premier rang de ses défenseurs ». Jules Ferry semble dissocier l’instruction et l’éducation qui reste le domaine réservé de la famille. Il s’accommode du maintien partiel de la loi Falloux, non par aberration, mais par un choix idéologique. La neutralité de l’enseignement public ne fait pas de l’émancipation un devoir de la République enseignante
Seuls les socialistes font de l’enseignement public et laïque une ardente obligation. L’école de la République doit, déclare Jean Jaurès dès 1886, « assurer l’entière et nécessaire liberté de toutes les consciences, de toutes les croyances, mais elle ne fait d’aucun dogme la règle de fonctionnement de la vie sociale. » En 1904, il précise sa dialectique des droits de l’enfant et des devoirs de l’État en matière d’éducation : « L’enfance a le droit d’être éduquée selon les principes mêmes qui assureront la liberté de l’homme. Il n’appartient à personne, ou particulier, ou famille, ou congrégation, de s’interposer entre le devoir de la nation et le droit de l’enfance. » Comme Condorcet et Victor Hugo, Jaurès affirme que l’éducation a pour finalité l’éveil de l’enfant à la liberté. Cela suppose son émancipation à l’égard de ses trois maîtres, le père de famille, le prêtre et le maître d’école lui-même. Seuls ont le droit d’enseigner ceux qui reconnaissent à titre absolu la liberté de conscience et toute doctrine qui ne se réclame pas de la raison et de la science s’exclut d’elle-même de l’enseignement. Le seul véritable enseignement libre est l’enseignement public laïque. Il faut donc contester fortement la liberté de l’enseignement.
Mais la majorité des radicaux derrière Combes et Clémenceau prône l’anticléricalisme pour éluder la question sociale. L’extrême-gauche prétend faire la guerre à la religion et conteste la laïcité comme principe bourgeois ; ces divisions n’ont pas permis l’affirmation de la laïcité comme principe de liberté et d’égalité. Laïcité publique et démocratie sociale n’ont pas été associées dans une dialectique des émancipations. La division des laïques a fait échouer la création d’un service public national laïque d’enseignement en 1904. Les divisions des laïques et plus encore des forces de gauche dès 1946 ne permettront pas la nationalisation de l’enseignement et l’application du plan Langevin-Wallon.

Comment la liberté de l’enseignement a-t-elle été reconnue ?

En 1945, le Mouvement Républicain Populaire tenta de faire reconnaître par l’Assemblée constituante la liberté de l’enseignement comme principe constitutionnel. Communistes, socialistes et radicaux de gauche s’y opposèrent par 331 voix contre 222. Pierre Cot expose le 16 mars 1946 la position commune des laïques : « L’enseignement ne peut être conçu comme l’exercice d’un droit individuel, c’est une fonction sociale. Enseigner, ce n’est pas un métier, c’est une fonction sociale, une fonction sociale qui doit être organisée par la communauté dans un esprit de liberté {…] En matière d’enseignement, il n’y a qu’un droit véritable, celui de l’enfant. Le père n’a pas le droit d’imposer sa volonté à son enfant. L’État n’a pas le droit d’imposer une volonté à l’enfant. Ce que le père et l’État ont le devoir de donner à cet enfant est une formation qui lui permettra, lorsqu’il sera grand, de choisir librement sa vie et de définir ses propres idées. »
Mais l’hostilité des démocrates-chrétiens, de certains radicaux, des gaullistes et de la droite fit rejeter le projet de constitution présenté par les socialistes et les communistes. La seconde Assemblée constituante rejeta elle aussi la liberté de l’enseignement, mais seulement avec deux vois de majorité par 274 contre 272 voix le 29 août. Les radicaux ont rallié la droite. L’article 24 du préambule constitutionnel déclare cependant : « Tout enfant a droit à l’instruction et à l’éducation dans le respect de la liberté. L’organisation de l’enseignement public à tous les degrés est un devoir de l’État. » Mais la laïcité de l’État et de l’École n’est pas définie comme dans le premier projet de constitution.
Le MRP en profite pour affirmer que la liberté de l’enseignement est reconnue comme un des principes fondamentaux de la République. En effet, un député catholique a réussi à faire voter un amendement à l’alinéa premier du préambule : après la formule selon laquelle « le peuple français réaffirme solennellement les droits et les libertés de l’homme et du citoyen consacrés par la Déclaration des droits de 1789 » a été ajouté « et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ». Même si la liberté de l’enseignement n’est pas inscrite dans la constitution, le MRP prétendra que celle-ci est reconnue puisque un obscur article de la loi de Finances de 1931 stipulait que « la liberté de l’enseignement est une des lois fondamentales de la République. »
Le principe de la liberté de l’enseignement a été adopté à la légère en 1848, puis introduit en contrebande dans la législation en 1946. Il sert à légitimer le dualisme scolaire que les divisions des laïques ont laissé perdurer sous la Troisième République. La loi Debré en sera la première affirmation publique officielle puisque son article premier stipule au second alinéa : « L’État proclame et respecte la liberté de l’enseignement et en garantit l’exercice aux établissements privés »
La loi Debré est bien un avatar de la loi Falloux. Elle ne s’inscrit pas dans la continuité de la tradition républicaine.

II.La loi Debré, compromis ou rupture ?

Les partisans de la loi Debré affirment qu’elle fut le produit du rapprochement des deux enseignements au cours des dix années précédentes et le fruit d’un compromis entre deux ministres aux idées différentes. Bruno Poucet affirme aussi qu’elle marque un double échec, celui des représentants de l’enseignement catholique parce que la loi « n’est pas du tout conforme aux attentes qui étaient les leurs », et celle des défenseurs de l’enseignement public dont « le serment de Vincennes entérine une défaite qui aurait dû être une victoire ». L’historien ne peut que rejeter de telles élucubrations car la loi Debré est le produit d’une offensive confessionnelle inédite et d’une victoire écrasante des forces anti-laïques. Étienne Borne la commenta en disant qu’elle n’avait « aucune sorte de précédent ».

L’enseignement privé était condamné à terme.

Le maintien du statu quo défini par la loi de 1886 devint impossible pour des raisons objectives. Pendant longtemps, les écoles privées n’avaient pas connu de problèmes financiers car les religieux et religieuses qui y enseignaient en grand nombre vivaient en communautés et n’étaient pas salariés. De plus, les collèges et lycées publics restèrent payants jusqu’en 1930, ce qui limitait leurs avantages sur le privé.
Quatre raisons rendirent impossible le maintien du statu quo : 1°) la gratuité du secondaire public se généralisa dans les années trente, 2°) le déclin des vocations religieuses dès 1906 et la sécularisation des écoles confessionnelles leur imposèrent de recruter des enseignants laïcs salariés, 3°) l’inflation galopante de 1936 à 1952 ruine les donateurs des écoles privées, enfin 4°) l’Assemblée consultative rassemblant les forces de la résistance abrogea le 28 mars 1945 les subventions accordées en 1941 par le régime de Vichy. L’enseignement privé ne pouvait plus subsister que par les contributions des parents d’élèves.     Mais il scolarisait toujours près de la moitié des élèves du secondaire et près du quart de ceux du primaire. L’enseignement public n’aurait pu absorber ces effectifs qu’au prix d’un énorme effort financier en ces temps de difficile reconstruction d’un pays ruiné par l’occupation et les destructions de guerre. Voila pourquoi le programme du Conseil National de la Résistance ne se fixe pas pour objectif la nationalisation de l’enseignement mais seulement « la possibilité effective pour tous les enfants de bénéficier de l’instruction et d’accéder à la culture la plus développée quelle que soit la situation de fortune de leurs parents. » La Résistance est unie pour la démocratisation de l’enseignement mais est divisée sur sa nationalisation.
Les forces cléricales par l’entremise du MRP lancent dès 1946 l’idée que « les écoles privées assurent en fait un service social et que tout service social a droit à l’aide de l’État ». Au-delà des subventions, l’Église réclame un « statut général de l’enseignement privé et public dans lequel sera admis un secteur confessionnel aidé par l’État. » Pourraient coexister trois types d’écoles, les écoles publiques laïques, les écoles privées confessionnelles intégrées au service public et les écoles privées libres subvenant seules à leurs besoins. L’État devrait reconnaître les « familles spirituelles » et les « communautés de croyants » et leurs donner les moyens réels de satisfaire leurs besoins d’éducation religieuse. En 1950, le MRP Étienne Borne lance l’idée d’une « école libre intégrée » mais intégration ne signifie pas absorption : « Les établissements privées pourraient garder leur autonomie ; ils seraient intégrés à l’Université en ce qui concerne l’enseignement et l’instruction civique, ils seraient libres de donner un style original à la formation spirituelle » C’est une innovation car jusque là l’Église affirmait la subordination de l’instruction et de l’éducation à la foi : « la religion est le fondement et le couronnement de tout l’enseignement » (encyclique de 1929 sur l’éducation de la jeunesse). Étienne Borne distingue de façon nouvelle l’instruction commune à toutes les écoles et l’éducation morale et religieuse spécifique des écoles confessionnelles.
Les élections de 1951, caractérisées par les apparentements visant à marginaliser les communistes et les gaullistes, donnèrent des majorités de troisième force dominées par le MRP. Le RPF du général de Gaulle a préconisé pendant la campagne électorale que l’État alloue aux chefs de famille des « bons scolaires », des « allocations-enseignement » pour qu’ils soient libres de choisir l’école correspondant à leurs convictions. Ce projet est rejeté par les cléricaux comme par les laïques. Pour sauver de la faillite l’enseignement privé, les lois Marie et Barangé sont adoptées comme des « aides transitoires ». Le ministre de l’Instruction publique, le MRP Marie, accorde des bourses aux élèves de l’enseignement privé comme l’avait fait le régime de Vichy dès 1941. L’association parlementaire pour la liberté de l’enseignement, dont 278 députés sont membres, fait accorder les allocations Barangé, soit 1000 frs par enfant et par trimestre, directement versées aux associations des parents d’élèves des établissements privés, pour assurer la rétribution des maîtres. L’article 2 de la loi de 1886 était violé, mais c’était la suppression à terme des lois scolaires laïques qui était envisagée. L’article 4 de la loi Barangé stipule en effet que « les dispositions de la présente loi cesseront d’avoir effet à la mise en vigueur de la loi fixant le nouveau régime scolaire d’ensemble. » La loi Barangé se présente elle-même comme une première étape vers un système d’enseignement totalement nouveau.
« A quand la nuit du 4 août de la laïcité » s’interroge Mgr Bornet, évêque auxiliaire de Lyon dans La Croix en janvier 1953.

La loi Debré, « solution définitive » pour l’enseignement privé ?

Pour trouver une solution définitive, le socialiste Guy Mollet, arrivé au pouvoir en janvier 1956, engage une négociation secrète mais infructueuse avec le Vatican. Le parti socialiste évolue comme le parti radical et recherche un compromis avec l’Église tout en soutenant les actions du CNAL pour garder des soutiens. Mais dès le 30 juin 1958, Guy Mollet se rallie à de Gaulle et des ministres socialistes participent aux premiers gouvernements de la Vè République.
Pour trouver une solution définitive à la question de l’enseignement privé, de Gaulle refuse de négocier avec le Vatican ; il refuse également de procéder par décrets comme le préconisait le radical Berthoin, ministre de l’Éducation nationale. Le socialiste André Boulloche, compagnon de la Libération, se voit confier ce ministère dans le nouveau gouvernement présidé par Michel Debré afin de préparer une loi cadre à faire voter par la nouvelle Assemblée nationale, élue non plus à la proportionnelle mais au scrutin d’arrondissement. 323 députés, plus des deux tiers, ont adhéré à l’association pour la défense de la liberté de l’enseignement. Une commission présidée par Paul-Olivier Lapie, ancien ministre socialiste de l’Éducation nationale, ne comprenant aucun représentant de partis et de syndicats mais seulement des personnalités, est chargée de faire des propositions. Sur ces bases, André Boulloche rédige un projet de loi : il propose aux écoles privées de choisir entre quatre statuts : les deux extrêmes, l’intégration dans l’enseignement public et le statu quo sont difficilement envisageables par les cléricaux ; les deux intermédiaires, le conventionnement et l’agrément ne satisfont pas les laïques. Michel Debré décide alors d’élaborer un projet de loi acceptable par les catholiques : il préconise deux types de contrats, un contrat d’association et un contrat simple. De Gaulle soutient le projet Debré, ce qui entraine finalement la démission de Boulloche. C’est donc Michel Debré qui présente et fait adopter la loi le 24 décembre par 427 voix contre 71.
On ne peut donc pas parler de compromis entre socialistes et gaullistes pour expliquer la loi Debré, mais plutôt de compromission des socialistes cautionnant un gouvernement de droite bénéficiant d’un rapport de forces particulièrement favorable. Jamais les forces laïques n’ont été aussi peu représentées à l’Assemblée (10 communistes, 40 socialistes, 23 radicaux).

La loi Debré institutionnalise officiellement l’enseignement privé

Devant les députés, le 23 décembre 1959, Michel Debré commence par garantir l’existence de l’enseignement privé à côté de l’enseignement public en le légitimant comme « l’expression d’une liberté essentielle » la liberté d’enseignement. Il ajoute que « l’enseignement privé représente une forme de collaboration à la mission d’éducation nationale qui le fait ainsi participer au service public. »
Mais il admet que cela pose un problème car « la plus grande partie de cet enseignement a un caractère spécifique qui est d’être un enseignement religieux. » De Gaulle et les ministres MRP ont exigé la reconnaissance de ce « caractère spécifique » de cet enseignement. Mais, face à l’opposition de Boulloche et à la réticence de Debré ne voulant pas reconnaitre l’enseignement catholique comme le représentant officiel de l’enseignement privé, de Gaulle accepte que soit seulement reconnu dans le texte de la loi le « caractère propre », non plus de l’enseignement privé en général mais de chaque établissement passant contrat avec l’État. Debré affirme donc que l’État peur admettre le « caractère propre » des établissements religieux car leur enseignement doit être « soumis au contrôle de l’État » et « doit être donné dans le respect total de la liberté de conscience » (article 1, alinéa 4)
On peut penser que le respect de la liberté de conscience des enfants est une douce plaisanterie dans des établissements confessionnels. On peut penser que l’ouverture de ces écoles à tous les enfants sans distinction de croyances est un vœu pieux. Par contre, l’alinéa 3 du premier article promet aux Églises les moyens réels d’« assurer aux élèves de l’enseignement public la liberté des cultes et de l’instruction religieuse ». Une circulaire d’application de la loi permettra la création d’aumôneries dans tous les établissements du second degré ; l’instruction religieuse peut être intégrée dans les emplois du temps.
La loi organise les rapports entre l’État et les établissements privés. Le contrat d’intégration à l’enseignement public est proposé pour la forme (article 3). Le contrat d’association à l’enseignement public défini à l’article 4 exige que l’enseignement soit aligné sur « les règles et programmes de l’enseignement public » et qu’en contrepartie l’État assure les traitements des personnels qualifiés et les dépenses de fonctionnement sur les mêmes bases que dans les établissements publics. Le contrat simple défini à l’article 5 est moins avantageux financièrement pour les établissements privés car l’État n’assure que la rémunération des maîtres qualifiés, mais les communes sont autorisées à participer aux dépenses des établissements sous contrat simple, en vertu de l’article 69 de la loi Falloux. Les établissements sous contrat simple seront soumis à une simple « contrôle pédagogique et financier » par les inspecteurs de l’Éducation nationale. Pour les établissements privés hors contrat, le contrôle de l’État se limite aux titres des directeurs et des maîtres, à l’obligation scolaire et à la prévention sanitaire et sociale, mais ils recevront les crédits Barangé.
Le contrôle de l’État sur les établissements diffère donc selon le niveau de financement alloué mais il sera toujours très mal défini et illusoire dans la plupart des cas. Les décrets d’application permettront aux chefs d’établissement de sélectionner leurs enseignants et de leur demander des « actes d’appartenance religieuse ». Drôle d’enseignement libre ! L’État accepte sans vergogne des conditions d’ordre confessionnel pour le recrutement d’un personnel payé par l’État. En assumant les rémunérations des personnels des écoles privées, l’État subventionne en fait une religion.
La loi Debré viole donc toutes les lois républicaines de laïcité, aussi bien les articles 2 de la loi scolaire de 1886 que la loi de 1905 qui stipulait que « la République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte ».

La loi Debré n’est pas « un compromis acceptable par tous »

Ce n’est pas seulement la conception de la laïcité de Jaurès et de Buisson, c’est aussi celle de Jules Ferry et de Paul Bert, celle de Clémenceau et de Poincaré pour lesquels les lois laïques étaient « intangibles ». C’est l’article 2 de la Constitution du 4 octobre 1958 affirmant que la République est « laïque » qui est bafoué par son principal rédacteur. Mais Michel Debré s’en défend en invoquant l’amendement à cet article proposé par le MRP, amendement qui dit que la République « respecte toutes les croyances ». Remarquons que la laïcité suppose le respect des personnes, des croyants, pas des croyances ni des convictions soumises librement au débat et à la critique. L’État glisse donc vers la reconnaissance institutionnelle des religions en niant la séparation des Églises et de l’État.
La loi Debré est donc une loi anti-laïque. Elle crée une véritable aberration juridique. Elle instaure non pas un service privé d’intérêt général mais un enseignement privé à la charge de la collectivité publique sans contrôle réel de l’État, un enseignement confessionnel se mettant lui-même en dehors de l’esprit public. On comprend que les laïques n’aient pas admis cette délégation de service public à des organismes confessionnels. Après de multiples protestations et mobilisations dès juin 1959, le CNAL lança en 1960 une immense campagne de pétitions; elle réunit 10 813 697 signatures, soit plus de la moitié des votants de 1958. Mais de Gaulle opposa à la mobilisation populaire la légitimité électorale de l’écrasante majorité parlementaire. Il était hors de portée du CNAL de faire abroger la loi Debré, le pouvoir gaulliste se présentait en effet comme l’arbitre entre des camps opposés, le pacificateur des vieux combats et le réformateur des enseignements public et privé à rapprocher.
La loi Debré ne donne pas en apparence satisfaction à l’Église catholique et en particulier à l’Association des parents de l’école libre, l’A.P.E.L. qui avait lancé la bataille dès mars 1959. La hiérarchie catholique et l’APPEL estiment qu’il n’y a pas de solution en dehors des principes suivants : 1°) reconnaissance et maintien de l’unité de l’enseignement libre dans son corps et sa structure, donc la soumission des établissements à l’autorité de la hiérarchie des évêques et de la direction de l’enseignement catholique, 2°) reconnaissance législative, administrative et financière du « droit familial d’éducation » en conformité avec la conception catholique selon laquelle « ce n’est pas à l’État mais à la famille qu’incombe la mission d’éducation », et 3°) extension des financements de l’enseignement libre pour la création de nouvelles écoles confessionnelles, en particulier dans les grandes agglomérations, dans le secondaire et le technique.
L’opposition de l’Église à la loi Debré n’est cependant qu’un rideau de fumée car celle-ci est le point de départ d’une offensive cléricale de grande ampleur pour la reconquête des esprits. Les décrets d’application satisfont nettement la hiérarchie. La loi Debré permet la généralisation des aumôneries dans les établissements publics : en dix ans 2 650 aumôneries ont été ainsi créées dans le secondaire. La loi admet donc le caractère missionnaire de l’Église en lui ouvrant l’enseignement public. Mais l’Église continue à voir dans l’enseignement libre plus un concurrent qu’un auxiliaire de l’enseignement public qu’elle entend démanteler peu à peu. Une loi de juillet 1960 retire l’enseignement agricole à l’Éducation nationale pour le remettre au ministère de l’Agriculture qui financera les écoles agricoles le plus souvent confessionnelles.
L’Église déplore que l’enseignement catholique ne soit pas reconnu en tant qu’institution comparable à l’Université et que les contrats soient seulement signés entre l’État et des établissements particuliers. Mais, bien vite le ministère de l’Éducation nationale négocie directement avec la direction de l’enseignement catholique qui s’organise à l’échelle départementale et devient l’interlocuteur attitré des autorités publiques et le représentant de fait de tous les établissements privés.
L’Église déplore que les contrats d’association remettent en cause son indépendance en matière d’enseignement et que la création des écoles confessionnelles soit soumise à « un besoin scolaire reconnu ». Qu’importe ! Elle opte pour la généralisation des contrats simples, même si c’est au détriment des personnels enseignants. L’État entérine en effet le système des compensations mis en place par l’Église : les salaires des personnels agréés ne leur sont pas versés à titre individuels mais le sont aux établissements qui peuvent les utiliser pour payer des personnels non agréés ou financer d’autres activités que l’enseignement. En effet, la distinction entre instruction sous contrat et éducation hors contrat est plus qu’obscure et le contrôle illusoire.
L’Église déplore que les contrats simples soient seulement provisoires pour neuf ans. Elle redoute que l’État oblige alors les écoles privées à accepter de force des contrats d’association, plus contraignants en matière d’enseignement, mais plus avantageux en matière financière. La loi a prévu que le gouvernement propose des « dispositions nouvelles  pour prolonger ou modifier ce type de contrat » (article 9). Mais l’inquiétude de l’Église est surfaite car la direction de l’enseignement catholique a tout son temps pour faire pression sur le gouvernement et l’opinion publique. La future loi Pompidou de mai 1971 pérennise le contrat simple. Désormais, l’État prend à sa charge la totalité des charges sociales et fiscales des personnels agréés ; il n’exige plus que la moitié des maîtres ait un diplôme agréé par l’université. Plus encore, l’enseignement privé est intégré dans la carte scolaire. Dès la loi Pompidou, l’État paye de plus en plus mais contrôle de moins en moins.
Le soit disant compromis de 1959 a ouvert la voie à de multiples révisions de la loi dans le but d’instaurer un pluralisme scolaire sous la pression des forces cléricales. La loi Debré rompt de fait avec la laïcité à la française.

La loi Debré, pas décisif vers le pluralisme scolaire et la laïcité européenne

Quelle qu’ait été la volonté de Michel Debré de rapprocher des deux enseignements, les champions de la loi ne font que reprendre aujourd’hui les arguments officiels d’hier. Devant les députés, Michel Debré prétendait juger l’Église dans « un esprit moderne ». « Nous ne sommes plus à la fin du dix-neuvième siècle ». Le temps de l’Église missionnaire et hostile à la République serait passé d’après lui.
Certes depuis 1945, l’Église de France a admis en raison des circonstances le principe de la « juste laïcité » qu’elle définit comme « la coexistence pacifique des différentes familles de pensée » et le « respect des croyances » par l’État. Pie XII confirma cette évolution en 1958 dans l’encyclique Ecclesia in Europa prônant une « saine et légitime laïcité ». Mais l’Église continue à dénoncer le « laïcisme », défini comme le refus de la « collaboration entre l’Église et l’État » au nom de la séparation du politique et du religieux. Jusqu’au concile Vatican II, la papauté rappelle la primauté des droits de l’Église sur ceux de l’État en matière d’éducation. L’État ne peut que suppléer aux difficultés des familles à assumer leur mission éducative. Mais « la mission éducative appartient à l’Église de manière suréminente ».
Vatican II a-t-il marqué une rupture réelle dans la conception de la mission éducative de l’Église ? L’Église admet enfin le principe de la liberté de conscience et de la liberté de religion mais demande aux gouvernements non seulement de garantir la liberté religieuse mais aussi de témoigner d’un intérêt bienveillant à la fonction sociale de la religion (Dignitate humanae). Le concile rappelle aussi « l’extrême importance de l’éducation », mais n’opère pas de véritable mise à jour doctrinale sur ce point. Le canon Gravissimum educationis reconnait certes pour la première fois le droit à l’éducation, mais il réaffirme le principe traditionnel de subsidiarité : « L’État ne doit pas se substituer aux activités éducatives privées, mais les encourager, les aider. » « Les pouvoirs publics doivent répartir les fonds publics de telle sorte que les parents puissent jouir d’une authentique liberté dans le choix de l’école de leurs enfants. » « Les écoles catholiques doivent ordonner toute la culture humaine à l’annonce du salut. » « La fonction enseignante est un apostolat au sens propre du mot ». Les écoles confessionnelles gardent leur « destination d’Église ». Michel Debré a raison quand il dit que la majorité des catholiques est ralliée à la République, mais il a tort de penser que l’Église a renoncé à retrouver sa place dans l’espace public.
Les champions actuels de la loi Debré ne font que reprendre les interprétations les plus favorables à l’aggiornamento de l’Église catholique. En fait, au sein de l’enseignement catholique les courants conservateurs, voire intégristes, s’opposent vivement aux réformateurs. Ainsi, en 1970, le père Vandenmersch, qui pourtant avait rédigé le canon du concile sur l’éducation, est démis de ses fonctions de directeur de l’enseignement catholique parce qu’il préconisait le choix des contrats d’association, le rapprochement avec l’Éducation nationale et la mixité des établissements catholiques. En dépit du renoncement aux anathèmes contre l’école publique fréquentée désormais par la majorité des enfants catholiques, l’Église de France ne renonce pas à vouloir fonder des écoles de tous ordres et de tous degrés, mais surtout dans le secondaire et le supérieur. L’assemblée plénière de l’épiscopat réunie à Lourdes en 1970 conclue que « les droits fondamentaux des écoles privées] ne seront respectés que par la reconnaissance effective de la liberté d’enseignement qui ne peut être garantie que par le pluralisme scolaire ».
La messe est dite. L’Église est plus que jamais le champion du pluralisme scolaire. L’Église conteste de plus en plus le rôle de l’Université. L’enseignement privé rivalise de plus en plus avec l’enseignement public. En 1984, l’enseignement privé ne scolarise que 14% des élèves du primaire, 20% des collégiens mais plus de 23% des lycéens, Ses établissements sont de plus petite taille, les effectifs de ses classes moins lourds, les horizons sociaux de ses élèves sont plus élevés. L’enseignement privé n’a pas assumé la massification scolaire ni le creusement des inégalités culturelles, La loi Debré a donc initié un processus de concurrence du privé et du public et de privatisation rampante de tout l’enseignement. Elle traduit le triomphe a posteriori de la loi Falloux.
Conclusion
Le conflit récurrent entre les deux enseignements a été scandé par la succession de trois types de dualisme scolaire. Le dualisme clérical de la loi Falloux a été remplacé par le régime de séparation des lois Ferry dans lequel seul l’enseignement public laïque est reconnu comme service public et financé par l’État. La loi Debré institutionnalise un dualisme anti-laïque par lequel l’État finance avec l’argent des contribuables la concurrence faite par l’enseignement privé à l’enseignement public. En lui reconnaissant une mission de service public, l’État accorde des privilèges au privé et néglige ses devoirs à l’égard du public.
A la suite de la collusion entre les partis de droite et les forces néo-cléricales, l’État bafoue la laïcité républicaine définie par les lois scolaires des années 1880 et la loi de 1905. A la laïcité à la française de séparation des Églises et de l’État, il vise à substituer une soit disant « laïcité européenne » définie par la reconnaissance de la fonction sociale des religions comme « ressource spirituelle, éthique, culturelle ou même politique au sens large » (Jean-Paul Willaime). Les champions du pluralisme scolaire nous invitent à accepter cette évolution au nom du principe de réalité ; à nous laïques de faire en sorte que nos principes deviennent réalité !

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